Даніель Попеску про те, хто і як має контролювати рішення громад

Даніель Попеску про те, хто і як має контролювати рішення громад. Фото: Прес-центр урядової ініціативи "Децентралізація"

У вересні Міністерство регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ планує подати на погодження новий законопроект щодо державного нагляду за рішеннями органів місцевого самоврядування. Попередній механізм, за яким загальний нагляд здійснювала прокуратура, скасували три роки тому. Після того пропозиції, як вирішити це питання, не знайшли підтримки у суспільстві. 

Чи зможе запропонований законопроект скоротити нарешті кількість контролюючих органів і впорядкувати систему державного нагляду за законністю рішень місцевого самоврядування, чим він відрізняється від попередніх пропозицій та наскільки відповідає європейській практиці – розповів керівник департаменту з питань демократичного врядування Генерального секретаріату Ради Європи Даніель Попеску.

– Важливо зрозуміти, що децентралізація ресурсів та повноважень має відбуватися одночасно із децентралізацією відповідальності. Ніде у Європі децентралізація влади не проходила без запровадження системи нагляду за законністю рішень місцевих органів влади. Не можна проводити реформу, коли такої системи немає.

Цей законопроект – найскладніший з усього пакету законопроектів, які стосуються децентралізації. Адже у ньому треба знайти баланс між інтересами держави, мешканців громад та органів місцевого самоврядування. Причому останніх законопроект не повинен обмежувати, залишивши їм простір для прийняття рішень.

Хто має виносити рішення у випадку бездіяльності місцевої влади?

Законопроект, який ми розглянули, передбачає, що за законністю актів місцевого самоврядування наглядатиме група фахових юристів, позбавлених права приймати будь-які інші рішення. Вони лише визначають, чи відповідають рішення місцевої влади законодавству. Вони не повинні замінювати місцеву владу. Скажу більше: якщо дати їм можливість приймати рішення замість місцевих органів влади, ми відкриємо широкий шлях для різноманітних зловживань.

Зараз місцеве самоврядування контролюють чимало тих чи інших спеціальних державних структур, починаючи від податкової інспекції і закінчуючи архівною службою. Причому багато перевірок дублюються, що збирає у працівників місцевих органів влади безліч часу. Але зауважте, що перевіряються зазвичай результати роботи, а не законність тих чи інших рішень. Якщо виникне єдиний наглядовий орган, який оцінюватиме законність усіх актів місцевого самоврядування, то це автоматично зменшить кількість перевірок з боку спеціалізованих державних органів. Тож я впевнений, що міські голови побачать, що набагато краще мати одного партнера, який перевірятиме законність їхніх рішень, ніж велику кількість контролерів, які мають можливість серйозно перешкоджатиме роботі місцевих рад.

Чи зможе центральна влада тиснути на органи місцевого самоврядування через механізм нагляду?

Зловживання завжди можливі, навіть якщо закон буде ідеальний. І цьому є безліч прикладів. Але обмежити ризик таких зловживань можна і треба. Як? Перш за все, зробивши так, щоб наглядові органи були маленькими, складалися з професійних юристів і не мали інших повноважень, окрім, власне, нагляду за дотриманням законності. Вони не мають впливати на життя громади і повинні працювати виключно з документами. Коли представники таких органів вважатимуть, що якийсь з цих документів не є законним, вони повинні звертатися до суду. Ось і все. Звісно, мабуть, і такі контролюючі органи зможуть зловживати своїм службовим становищем. Наприклад, вони з політичних причин можуть відправляти усі без винятку рішення місцевої влади до суду. Але систему створено таким чином, що про це відразу ж знатимуть. Адже усе працюватиме прозоро.

Навіщо при органі контролю пропонують створити консультативну раду?

Це, до речі, інноваційний елемент. Насамперед він потрібен для зворотного зв’язку. Така консультативна рада зможе ставити питання, давати рекомендації щодо певних кадрових рішень у наглядовому органі, робити запити до місцевих органів влади на ту чи іншу інформацію. Консультативна рада у разі зловживань з боку юристів, які перевіряють законність актів місцевого самоврядування, зможе проводити власні розслідування, ставити запитання, збирати прес-конференції тощо. Рада також зможе звертатися до уряду з вимогою вжити негайних заходів. Це дорадчий орган, але він підвищує прозорість роботи цілої системи.

Наскільки новий законопроект відповідає європейській практиці?

Спочатку нагляд за законністю у європейських країнах був дуже жорстким, але потім його почали пом’якшувати. Зараз у Європі є лише дві країни, які не мають централізованої системи нагляду, подібно до тої, яку ми сьогодні обговорювали: Великобританія та Фінляндія. Але їхні системи є набагато вразливішими для різноманітних зловживань. У Великобританії, наприклад, у складі кожного місцевого органу влади працює щонайменше двоє представників центральної влади, які стежать за законністю. Ці працівники не підпорядковані голові громади, відтак можуть дуже серйозно втручатися у роботу місцевої ради. Але у Великій Британії кожна громада має у середньому 140 тисяч населення. Отже, для України така схема не підходить.

Я не знаю жодної країни, у якій системи нагляду за дотриманням законності органами місцевого самоврядування були б тотожними. Так, вони можуть бути побудовані на якомусь загальному принципі, але деталі завжди різні. Наприклад, у Польщі воєводи, яких призначає центральний уряд, мають право скасовувати рішення місцевих органів влади. У Франції префекти не можуть скасовувати рішень місцевої влади – вони тільки подають до суду з вимогою скасувати те чи інше рішення.

В Україні ми намагаємося запровадити модель, яка існувала у Франції до 1982 року. На думку багатьох експертів, вона є досконалішою, ніж сучасна. Єдина новація – це консультативна рада, яка зменшить можливість для зловживань з політичних мотивів. Ця система буде набагато кращою, ніж в інших країнах.