Торік 27 жовтня Конституційний Суд України визнав неконституційними ключові досягнення антикорупційної реформи: закрив публічний реєстр декларацій, скасував кримінальну відповідальність за брехню в деклараціях і так далі. Такі рішення Суду вилилися в конституційну кризу, яка триває й досі, а політикам годі дати з нею раду. Тож якщо криза – конституційна, то, можливо, проблема саме в Конституції? Хтось каже, що деякі її положення взагалі не працюють. Чи може Конституція не така вже й погана і можна жити з тим, що маємо?

Отож, сьогоднішнє питання: Чи потрібно змінювати Конституцію України? Спробують дати відповідь на це питання експерти з конституційного права – Геннадій Друзенко та Олександр Марусяк

Розпочнемо з розмови із Геннадієм Друзенком – правником-конституціоналістом, співзасновником та головою Центру конституційного моделювання.

Вітаю, пане Геннадію! Поясніть, будь ласка, нашим слухачам, чому потрібно змінювати Конституцію України? Що з нею не так? Можливо, вона не така вже й погана – просто потрібно дотримуватись її?

Це поширене враження від Конституції: начебто вона добра, але не працює. Але ви ж не користуєтеся автомобілем що є добрим, але не їде. І це – головна претензія.

Конституція не є в правовим регулятором суспільного життя в Україні. Вона не регулює стосунки між людьми, спільнотами й державами.

Довго можна говорити про внутрішні суперечності, однак, головна скарга: навіщо нам обговорювати конструкцію автівки, яка не їде.

За роки незалежності України вона не забезпечила суспільний розвиток, мирне існування, прогрес. Ми мали три революції за 30 років й втратили території. Хоча це не тільки про конституцію, а про неї включно.

Ми скоро поміняємо шостого водія (якщо президента називати водієм політичної нації), але залишаємося такими ж нещасними. Про це кажуть опитування.

То може нарешті час подумати про зміни конструкції автомобіля Української держави?

І останній додатковий аргумент, хоча він завжди додатковий. Підраховано, що конституції у середньому змінюють раз на 19 років. Наша ж святкуватиме 25-річчя. Тож нам точно не зарано подумати про нову.

А чи на часі це? Чи доцільно створювати новий основний закон, коли в державі триває війна? Чи не розхитає це політичну ситуацію в країні?

Насправді ми знаємо з історії, що ухвалюють нові конституції саме як відповідь на серйозні виклики. Так от, як у П’ятій Французькій Республіці ухвалили основний закон у 1958 році під час Алжирської кризи. Тоді французькі десантники висадилися на Корсиці й злили в пресу плани взяття Парижу. Політики налякалися і стали думати не про перевибори, а про порятунок держави.

Те саме з іншими змінами конституції. Дуже рідко її ухвалюють у звичайний час і в еволюційний спосіб.

Унормування і затвердження радикальних змін, які в Україні трапилися – те, що нам треба. І не лише за останні п’ять-шість років.

Нам треба стати набагато реалістичнішими.

Ми бачимо боротьбу парламенту з президентом. Ми бачимо Конституційний Суд, який мав би захищати право, а став великою проблемою країни.

Також добровольці згідно з 17 статтею Конституції поза законом. І при зміні влади їм можуть пригадати, що вони за правом були учасниками незаконних формувань.

У нашій найбіднішій за статистикою державі Європи (лише Молдова конкурує) проголошена найбільша кількість прав, зокрема, й соціальної сфери: доступне житло, безплатна освіта і медицина, належний рівень життя. Було б добре мати джерело оплати.

Всі ці речі роблять Конституцію далекою від реальності. Життя країни має інший регулятор.

Чи сьогодні пора міняти? Завжди ухвалення нової конституції це момент відкриття вікна можливостей. Наше завдання вгадати коли. Ми не знаємо точного часу. Однак краще мати готовий варіант на столі, аніж, коли прийде час, вирішувати все в останній момент.

Якщо теперішня конституція не відповідає вимогам часу, то можливо її краще просто змінити, аніж створювати нову?

Це було б можливо, якби ми мали добрий Конституційний Суд, що тлумачить і надає опції. США – класичний приклад. Там застарілу конституцію трактує Верховний Суд. Закону 240 років і він існує завдяки трактуванню.

Але для цього щонайменше потрібно, щоб суспільство почало довіряти суду. У США до усіх резонансних рішень, що часто розколюють країну навпіл залучається Верховний Суд. Довіра ж до суду є вдвічі більшою, аніж ніж до президента чи Конгресу. Саме тому такі питання завершуються крапкою Верховного Суду, а не Конгресу.

А недовіра до суду в Україні є більшою, аніж до Верховної Ради. Тому суд не може оживити її.

Крім того, потрібно прищепити життєвість і відповідність Конституції потребам людей. Я це називаю первородним гріхом.

Я і решта громадян України у 1996-му році не давали згоди жити за цією конституцією. Ми не уповноважували Верховну Раду ухвалювати основний закон від нашого імені.

Це ніби гравці під час гри встали й вирішили дозволити один одному забивати гол рукою і почали забивати. Це виходить зовсім інша гра.

Тож недовіра до Верховної Ради, одного з найтоксичніших органів, мимоволі проєктується на основний закон.

Ми любимо назовні казати нічого про Україну без України. Нічого про правила без усіх гравців. Але гравці – громадяни. А стаття 5 Конституції кажу чітко: “Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами”.

Вибачте, але ані Верховна Рада, ані президент не є народом України. Тож вони тоді фактично узурпували право на зміни.

І якби все було добре, то ще пів біди.. Конституцію змінюють під кожного президента. Замість системи правил і противаг маємо коливання маятника.

Тому наша Конституція не несе змісту, як політичний та суспільного регулятора.

Тобто якби тоді, у 1996 році, був проведений референдум, Конституція працювала б краще?

Щонайменше був би аргумент, що ви її прийняли, тому маєте її виконувати. Підпис свідчить про обов’язок виконання. Така легалізація зробила б її кращою. Це був би суспільний договір. На жаль так не сталося.

Хоча у світі всі зазвичай дотримуються принципу 5 статті нашого основного закону: 80% конституцій приймаються на референдумі. А зараз тим паче розвивається цифрова демократія і доступ кожного. Це дозволить залучити кожного до розробки й обговорення закону.

Якби ми мали таку еліту, як британці, то не варто було б втручатися у роботу добрих пастухів. А в Україні пастухи приводять в пастку вовків і на додачу вночі ріжуть овець.

Ми не маємо бути вівцями, ми повинні взяти владу в руки. Маємо зробити “Політею”, громадянське суспільство, яке само себе конструюватиме. Громадянське суспільство є покращеним, свідомішим за політичний клас. Тож влада має повертатися до народу.

Чи знайдеться народна підтримка нової конституції та чи вистачить політичної волі?

Потрібно пам’ятати, що конституція це не наукова праця, в якій ідеально все викладено.

Це, з одного боку, певна домовленість суспільства і держави про те, навіщо суспільству держава: де воно від неї чекає втручання, допомоги, захисту, а де навпаки забороняє державі втручатися в приватне життя. Це межа між свободою, необхідністю і регулюванням.

З іншого боку, це звичайно завжди компроміс між наявними силами в суспільстві. Це завжди живий компроміс.

Ми маємо пам’ятати, що Конституція 1996-го року відбивала компроміс між лівими, які домінували в парламенті під проводом Мороза і специфічним реформатором Кучмою. І цей баланс давно вже минув.

Він абсолютно не відбиває нових сучасних реалій, де радше розкол проходить між консерваторами, які хочуть, щоб держава втілювала в життя більше із нашої історії (мову армію, віру), й, умовно кажучи, космополітичними патріотами, які вважають, що минуле не важливе.

Це зовсім інший дискурс і нам потрібно домовитися саме про ці речі, які сьогодні розділяють у суспільстві.

Тому, я думаю, що обговорення має дати шанс знайти точки дотику, що нас об’єднує, а решту треба залишити для регулювання на рівні громад, регіонів, бо ми є дійсно дуже різними.

На які джерела варто опиратися творцям нової конституції, щоб вона відбивала українські реалії та могла протистояти викликам, з якими стикається українське суспільство?

По-перше, нам треба знати світовий досвід: не варто винаходити велосипед, якщо його давно винайшли. А в нас, на жаль, знання конституціоналізму дуже обмежені. Ми знаємо трішки німецький досвід, трішки французький, можливо, польський, ну і звичайно американський. Але як мінімум дві з цих країн – це класичні федерації (Америка і Німеччина), тому нам не дуже пасують їхні розв’язки.

Як ви правильно зауважили, слід пам’ятати прислів’я наших агресорів: “те, що росіянину добре, німцю – смерть”. Тобто, що просто взяти й запозичити будь-яку норму – це дуже поганий рецепт.

Відповідно, потрібно дві речі: з одного боку, знати якнайкраще світовий досвід і розуміти його внутрішню логіку, але з іншого боку вивчати Україну, тобто іноді шукати розв’язки, яких немає на сьогодні у світі.

Ось одна з моїх пропозицій, до якої я з американськими колегами дійшов: Україні конче потрібна верхня палата парламенту, яка б представляла не регіони, не області, а громади.

У нас найбільша довіра до влади існує саме на місцевому рівні: до мерів, до рад. Проте вони, маючи суспільну легітимність, геть не мають жодних офіційних каналів впливу на державну політику і тому сама конституційна конструкція провокує конфлікт між президентом і мерами. Це ми й ми бачили під час сутичок Порошенка з Садовим, Зеленського і Бондаренка, черкаського мера.

Нам треба обернути цю енергію, дати той канал, щоб вона стала позитивною, не провокувала конфлікти з владою й стала доцентровою. Створімо верхню палату, штибу Палати громад Великої Британії, де громади, можливо, відіграватимуть навіть ще більшу роль, а місцева влада матиме свій голос і він буде набагато більш тверезий.

У нижній палаті часто грають символічними речами: мовою, НАТО, геополітичним вибором, країною-агресором, наступом на свободи. І це нормально для чистої політики. Але хтось же має казати “Стоп-стоп! Є гроші, щоб вивозити сміття? Вода тече? У школах що робиться? Де взяти кисень в лікарнях?”

І оця тверезість верхньої палати зробить машину правильною. У машині має бути педаль газу і педаль гальм. Других у нас явно не вистачає, тому нас так часто заносить.

Очевидно, нам треба послаблювати повноваження суду конституційної юрисдикції, чи ми його будемо називати Конституційний Суд чи там Конституційна палата у складі Верховного Суду, це не принципово. Модель, яка чудово працює в Німеччині, США, непогано в Іспанії, абсолютно не спрацювала в Україні.

Судді стали незалежними не тільки від інших гілок влади, а й закону та власної совісті й почали підважувати саму українську державність. Набагато ефективнішою для нас, напевно, була б канадська система, де існує так званий “діалог парламенту і влад”.

І, повторюся втретє, ми маємо домовитися, навіщо нам держава: де ми чекаємо від неї підтримки, допомоги, втручання, а де навпаки, вона не має вчити з якою зачіскою ми маємо ходити, чи яку маску ми маємо носити під час COVID-19.

Ця лінія досі в нас не проведена, бо від радянських часів держава була повселюдна, абсолютно тотальна. І розмежування між приватним, простором свободи, та простором регулювання, де щось є конче необхідним має бути основним питанням.

Сьогодні ж його взагалі не ставлять, а треба, бо з цього починається будь-який конституціоналізм.

Дуже дякую, пане Геннадію!

Але думки змінювати чи не змінювати конституцію – to be or not to be – дуже різняться. Тож зараз поговоримо з нашим другим експертом, якому теж є що сказати – Олександром Марусяком, експертом з конституційного права Центру політико-правових реформ, доктором філософії у галузі права.

Вітаю, пане Олександре! Під час обговорення питання зміни Конституції, Геннадій Друзенко прирівняв її до “автівки, яка не їде”. Чи погоджуєтеся Ви з таким порівнянням? Якщо так, то чому Конституція не працює? І чи справді єдиним рішенням є повна зміна основного закону?

Насправді все-таки це порівняння є дуже песимістичним. Хай там що, але наша Конституція “їде”. Можливо, погано, можливо, деякі її елементи не працюють, але все-таки наша конституційна модель, яка б там не була, працює.

Більшість норм Конституції застосовуються, лише її окремі аспекти не працюють. Тому якоїсь потреби у її радикальному оновленні, маю на увазі ухвалення зовсім нової Конституції, я поки не бачу, адже сама політична система цього не бажає.

Які норми конституції можна назвати хорошими, що їх, за потреби, можна було б перейняти до нової конституції, якщо таку будуть писати, а про що варто забути?

Я б сказав, що в нашій конституції потрібно скоригувати окремі положення, які стосуються в першу чергу державно-владних питань. Зокрема, мова про компетенції органів державної влади. От, наприклад, механізм стримування й противаг потрібно посилити.

Тобто, якщо ми теоретично колись будемо ухвалювати нову конституцію, то ми все одно теперішню візьмемо за основу: Україна залишиться республікою, органи державної влади будуть ті самі, можливо, деякі з них просто будуть перейменовані.

Якоїсь радикальної потреби змінювати форму державного устрою я не бачу, чи вводити, наприклад, двопалатний парламент. Тому все що є в нашій Конституції, буде експортовано в нову конституцію, якщо буде така потреба.

Багато хто не розуміє і думає, що якщо Конституцію просто переписати, то ми отримаємо нову конституцію. Насправді хіба лише формально.

Це в Радянському Союзі дуже любили гратися з ухвалюванням нових конституцій без кінця й без міри, але насправді суть цих документів залишалася тією самою.

Так само я не думаю, що весь оцей комплекс прав і свобод з другого розділу Конституції кудись зникне.

Якщо гіпотетично буде нова конституція, то ті ж самі права будуть закріплені, можливо, просто більш деталізовані чи навіть якісь новіші права нададуть. Але весь цей комплекс прав і свобод залишиться. Це нікуди не дінеться.

Тому я скептичний щодо нової конституції.

Як на мене, швидше всього може бути викладення цієї ж Конституції просто в новій редакції. Тобто ті проблемні юридичні норми перепишуть, можливо, змінять структуру, деякі статті переставлять місцями.

Тим більше, що Конституція таких змін не забороняє: є можливість її викладення у новій редакції відповідно до розділу 13 Конституції України. З новою Конституцією буде більше проблем, в першу чергу процедурних, яким чином її ухвалювати.

Які норми в чинній Конституції слід виправити першочергово?

У всіх нормах, які стосуються президента, парламенту, уряду слід багато чого переписати. Мова про надання більшої юридичної визначеності: хто чим займається, хто які акти ухвалює тощо. Треба чітко визначити “точки старту та фінішу” повноважень кожного з цих органів, щоб на практиці не було плутанини.

Так само ми бачимо проблеми з Конституційним Судом, що також треба буде виправити. В ідеалі також можна було б усунути в першому розділі Конституції згадку про російську мову, скоригувати оті недолугі положення про землю, статтю про державні символи.

Але це все-таки технічні правки в Конституцію, вони не зроблять Україну інакшою. Ми отримаємо ту саму Україна, просто деякі проблемні положення будуть усунуті.

Тому я б все-таки починав з розділів Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Правосуддя, Конституційний Суд. Перше, що спадає на думку, – ту ж Верховну Раду слід перейменувати, бо це все ж радянський термін.

Але навіть ідеальний текст Конституції не є гарантом того, що вона виконуватиметься. У нас більше проблем не з самою Конституцією, як такою, а з її виконанням. Це в першу чергу через політичні питання.

На це не може вплинути ні нова Конституція, ні переписування цієї. Це вже позаюридичні фактори, що лежать в основі політичної системи.

Конституція – основний закон, що діє всередині держави. Однак, без сумніву, вона впливає й на міждержавні стосунки. Що доцільніше з боку міжнародної політики – повністю змінювати конституцію, чи все ж вносити різні зміни та поправки до чинної?

За кордоном же немає значення яка в держави Конституція. Це питання внутрішньої політики.

Тут питання в тому, чого ми хочемо домогтися, яку політичну ціль перед собою ставимо.

Якщо ми ставимо ціль просто повиправляти помилки в чинній Конституції, тоді це можливо через внесення змін до поточної редакції. Якщо ж мова про повне перезаснування нашої держави, тоді, звичайно, треба нову Конституцію.

Але виникає багато питань в тому, що саме потрібно змінювати. Парламент і президент залишаться як і були. Тобто, що ми маємо за ціль?

У нас є певне магічне мислення стосовно Конституції, що щось можна змінити й одразу почнемо добре жити. Це так не працює. Конституція – це юридичний документ, який є відбиттям політичної реальності.

Поки не буде відповідного рівня розвитку суспільства, відповідного запиту суспільства на зміни до Конституції, то ніяких змін не буде. Бо будь-яка Конституція – це консенсус першочергово між політичними елітами. Як я бачу, наше суспільство цей консенсус 1996 року все ще влаштовує.

Ми все-таки маємо цю саму патрональну, олігархічну модель, яка була на той момент. З того часу ми лише трохи послабили президента, зменшили його повноваження. Хоча, як показує досвід, президент часто ними зловживає через оці юридичні проблеми Конституції та незбалансованість механізму стримування та противаг.

Якщо говоритимемо на цю тему суто по-філософськи, то можна пороздумувати про те, якою ми бачимо Україну майбутнього та, відповідно, багато концепцій розробляти. Проте якщо дивитися через призму політичного реалізму, то слід розрізняти першочергові реформи.

У нас же, на жаль, занадто багато уваги зміні Конституції, ніж її виконанню. Це мене дуже лякає.

Політика визначає Конституцію, чи навпаки Конституція політику?

Це взаємний процес. Конституція фіксує в собі політичний консенсус, але при цьому вона конструює політичну реальність. Тобто це як діалектичний зв’язок між цими процесами: одне без іншого не буває.

Дякую, Олександре!

Думки наших експертів розбіглися, однак кожен з них погоджується – зміни необхідні. То чи йти більш радикальним шляхом та повністю переписувати конституцію, чи все ж діяти м’якше та вносити правки до чинної? Голосуйте на Telegram-каналі ПОЛІТклубу УКУ та пишіть в коментарях до анонсу цього подкасту в інших соцмережах.

Слухайте подкаст на інших платформах, а також підписуйтеся на ПОЛІТклуб УКУ в соцмережах.