Олексій Гончарук – прем’єр-міністр України у 2019-2020 роках, свого часу був наймолодшим очільником уряду у світі.

Про мистецтво публічної політики та рецепт вдалих державницьких рішень Олексій Гончарук розповідав на вебінарі “Публічна політика в Україні: очікування vs реальність”, який організувала Школа публічного управління УКУ спільно з ПОЛІТклубом УКУ та програмою “Етика-політика-економіка”. Публікуємо текстову версію вебінару.

У назві сьогоднішнього заходу ви бачили слово “політика”. У нас це слово зазвичай розуміється під тим, що ми бачимо на білбордах під час виборів. Але у західній традиції це слово має інше значення.

Англійською мовою політика має два відповідники: politics і policy. Politics – це про змагання за владу та мистецтво її отримувати: боротися та перемагати на виборах.

Тоді як policy – це мистецтво ухвалювати рішення. Коли працюєш на державу, то завжди стикаєшся із ситуаціями, коли тобі необхідно вирішувати. І це – завжди про пошук балансу інтересів, кожне рішення має свої плюси й мінуси.

Отож, вирішувати щось – дуже складно. Потрібно завжди зважувати всі варіанти, оцінювати інтереси всіх сторін. І тому це – мистецтво: мистецтво балансувати, ухвалювати рішення та шукати правильні способи.

Сьогодні говоритимемо саме про публічну політику, тобто про policies. Говоритимемо про те, як правильно від імені держави ухвалювати публічні рішення.

Давайте спрощено уявимо, що існує лише дві концепції держави, що принципово різняться. Першу модель ми звикли називати авторитарною. Інша ж концепція – держава демократична або, як ще її називають – держава-сервіс.

З погляду публічної політики ці держави різняться тим, що в авторитарній відсутній діалог про цілі. Це означає, що якісь групи заздалегідь домовилися, куди ми всі йдемо.

Для прикладу можемо згадати будь-яку авторитарну державу, той самий Радянський Союз. Ми всі, наші батьки, бабусі та дідусі будували комунізм. Мали певне уявлення про світле майбутнє, концепт якого виник у засновників держави. Усі вони розуміли, що хочуть побудувати, тож вся діяльність держави зосереджувалася на тому, щоб якомога швидше його побудувати. П’ятирічка за п’ятирічкою.

Тобто всі розуміють, що таке комунізм. Є навіть низка “баламутів”, які його описують. Відбувається дискусія щодо деталей комунізму. Але основний зміст авторитарної держави – втілення в життя концепту, який сидить у голові її творців.

У демократичній державі все значно складніше. У такій державі постійно триває дискусія про цілі. Тобто куди бігти не зрозуміло. Адже в однієї частини суспільства уявлення одне, а в іншої ж може бути протилежне.

Тож ми постійно стикаємося з дискусією про те, якою має бути об’єднавча ідея для всіх. Яка така національна ідея, щоб її поділяли всі.

Для демократичної країни конкуренція ідей, тобто діалог навколо ідей та цілей, є явищем нормальним. Адже суспільство неоднорідне та складається з великих груп інтересів. За цими групами можна маркувати населення. Наприклад, пасажири та перевізники у сфері транспортування. Відповідно, ухвалюючи певне рішення в цій області, ви можете підіграти одній групі, але пропустити іншу.

Ба більше, періодично відбуваються вибори, на яких конкурують команди. Одні можуть сповідувати яскраво ліві ідеї, інші ж – яскраво праві.

До чого я веду? Якщо в авторитарних державах, тобто у тих, де про цілі домовилися заздалегідь й усі знають, куди йдемо, завдання лише рухатися якомога швидше, то з демократіями це так не працює.

Тут немає цілі якнайефективніше імплементувати певний концепт. У демократіях незрозуміло, який концепт ми будуємо, адже завжди в одних буде одне уявлення, а в інших – інше. Отож, основне завдання такої держави не швидкий рух, баланс інтересів.

Це – фундаментальна різниця.

Уявімо собі, що Україна самоідентифікувала себе демократичною країною. Це означає, що на кожних виборах у нас відбуватиметься конкуренція ідей. Тобто, завтра до влади могли би прийти комуністи (якби вони не були під забороною у нас) із лозунгами відібрати та поділити. Завтра можуть прийти до влади крайні націоналісти та почати забороняти все, що не є українським. Завтра можуть прийти космополіти, які відкидатимуть будь-яку національну ознаку.

Конкуренція передбачає різноманіття, і тут демократії мають недолік перед авторитарними державами. Адже другі можуть домовлятися про цілі, скажімо, раз на 25 років, написати стратегію “Україна 2050” і рухатися лише в цьому напрямку.

В умовах демократії ви не можете один раз ухвалити документ. Тут це не працює.

Усім до лампочки, що ви прийняли цього року, якщо наступного року на виборах переможе політична сила, яка не погоджується з цим документом. Документ “утилізують” і його ніхто не виконуватиме.

Станом на сьогодні в Україні є близько сотні готових стратегій чи концепцій, які описують коротко- та довгострокові плани в різноманітних сферах. Як правило, вони швидко перетворюються у “папір” після їх ухвалення.

Це трішки не стосується інфраструктурних проєктів, де йдеться про довгострокове інвестування. Там можливі певні галузеві стратегії. Але говоримо зараз про дещо інше.

У західному світі існує дисципліна, яка навчає ухвалювати рішення від імені держави – public administration. Вона сповідує приблизно наступний підхід.

Для того, щоб сформувати державну політику в певній галузі необхідно ідентифікувати проблему, проаналізувати її та зрозуміти шляхи її вирішення, описати та прийняти їх. Після закінчення цього процесу державну політику можна вважати сформованою. Саме так це працює на Заході.

У них фактично вся державна політика формується навколо проблем, які необхідно вирішити. У нас же це часто нагадує спробу “заподіяти добро”: зловити когось і зробити йому гарно й добре. Але демократична держава не має так робити.

Демократичні держави сповідують принцип “нічого без мене для мене”, коли визначають проблеми й лише після того їх вирішують.

Є таке поняття, як цикл політики. Це – стандартний алгоритм, за яким варто формувати державну політику в демократичній країні.

Усе починається з ідентифікації проблеми. Наприклад, бачимо, що смертність на дорогах висока, і це багато кому завдає клопоту. Після визначення цієї проблеми варто проаналізувати, де вона перебуває відносно інших проблем.

Чому? У держав, як правило, проблем дуже багато, і кожен вважає, що саме його проблема є найгострішою.

Можливо, у когось грошей не вистачає на хліб – проблема бідності. До слова, у нас в країні понад 10 мільйонів людей за межею бідності. Можливо, у людей немає доступу до прісної води – екологічна проблема. І в Україні чи не щодня з’являється населений пункт з привізною водою. Дитяча смертність, небезпечні дороги, високі тарифи на комуналку – це все проблеми, які турбують людей.

Головне завдання уряду – правильно ідентифікувати їх. Якщо проблеми ідентифіковані, то зрозуміло, навіщо взагалі держава має щось робити. Адже робити щось без усвідомлення того, що ти хочеш вирішити – це як біг по колу.

Необхідно порівняти проблеми між собою та визначити, наскільки котрась із них є гострою чи важливою для дотичних груп населення, наскільки масштабна (скільки таких груп зачіпає) та динамічна (чи загострюватиметься в майбутньому).

Яскравий приклад саме динамічної проблеми – коронавірус. Із ним почали боротися ще до того, як він набув теперішнього масштабу. Чому? Адже вдалося передбачити, що ця проблема розвиватиметься в динаміці.

Тож найгостріші та наймасштабніші проблеми мають вирішуватись першочергово. Це називається в західній термінології agenda setting, себто формування порядку денного.

Уряд має визначати пріоритети та спрямовувати ресурси для того, щоб розв’язувати найважливіші проблеми першочергово. За тим, який прогрес вдасться досягти, розв’язуючи ці проблеми, оцінюють ефективність влади.

В авторитарній державі ж це не важливо. У Радянському Союзу мало значення те, наскільки швидко ви біжите до побудови комунізму. Тож там ефективність влади вимірювалася шляхом перевірки виконавчої дисципліни. Це – така собі галочко-паличкова система, коли в тебе є “планчик” і є “контрольчик”. У цій системі головна задача держслужбовця – закривати всі “контрольчики”, щоб не було проблем.

Оцінювання за такою системою дуже просте. Наприклад, ви запланували 90 проєктів, а виконали 70. У такому разі ваш відсоток ефективності становить 77%. Для здорового глузду ця система неефективна, але в командно-адміністративній системі саме цей механізм є мірилом ефективності.

Утім, повернімося до демократичних концепцій. Після встановлення пріоритетності проблем, починається робота над кожною з них. У кожної такої проблеми може бути безліч варіантів рішень: більш вдалі та менш вдалі. Саме тому в цивілізованих країнах заведено описувати альтернативи і їх зважувати, які з можливих варіантів рішень є найвдалішими.

Розгляньмо це на прикладі. Уявіть собі, що у вас є проблема: у вашій державі певній кількості пенсіонерів не вистачає грошей на хліб. А хліб – це дуже важливі харчі, тож ви як уряд вирішуєте втрутитись.

У вас є багато варіантів, проте ключові два: зменшення вартості хлібу та збільшення доходів пенсіонерів. Обидва потребують грошей. Ви зважили альтернативи та зрозуміли, що в бюджеті немає грошей, тож пенсіонерам доплачувати точно не вдасться. Ви вирішуєте змусити власників підприємств продавати хліб дешевше. І ви починаєте застосовувати інструменти адміністративного регулювання – відзавтра весь хліб коштуватиме п’ять гривень.

Ви прийняли ухвалу Кабміну, опублікували це рішення. Як результат – хліб зник з прилавків магазинів, а залишилися виключно булки. Такий продукт формально під заборону не попадає.

Тобто, ви втручається у процес, а виробники, які не згодні з цим рішенням, вас дурять і змінюють назву продукту. Наступний крок вашого уряду – перелічити всі назви виробів (кренделі, круасани тощо), щоб перекрити всі шпарини. Бізнес не відстає: тепер він продає просто хлібобулочні вироби під різною нумерацією.

Щоб ще сильніше “закрутити всі гайки”, ваш уряд змушений створити спеціальний державний орган, наприклад, Державну цінову інспекцію. До речі, ще пару років назад така існувала в Україні й лише у 2016-2017 роках їх нарешті прибрали на “смітник історії”.

Таке відомство вимагає грошей з бюджету, і ці додаткові витрати для контролю якраз становитимуть ту суму, яку ви першочергово планували зекономити. Нарешті, вам вдалось встановити абсолютні обмеження. Бізнес же вирішив згорнути виробництво, адже невигідно виробляти хліб за такою низькою ціною. Це ж означає, що пропозиція цих товарів на ринку зменшується, тож ціни зростають.

Що ми маємо в результаті? Ми витратили зайву суму грошей з держбюджету, яку планували зекономити, а ще паралельно спричинили зростання цін, тому цим пенсіонерам жити стало ще важче.

Є хрестоматійний приклад про якість ухвалення рішень, який називають “ефектом кобри”. Історія трапилася в Індії, яка тоді була частиною Британської імперії. Уряд Британії, що був колискою публічного адміністрування, зіткнувся з проблемою: їхній військовий гарнізон у джунглях того району потерпав від змій. І в якийсь момент Британська Корона оголосила війну зміям: у місцях дислокації армії вирішили масово винищувати кобр.

Варіант наймати британських експертів та везти їх в Індію був занадто дорогим, тож його відкинули. Тоді британський уряд вирішив вчинити інакше та залучити до боротьби з плазунами місцеве населення. Стимулом стала плата: за кожну голову змії житель отримував одну монету.

І що ви думаєте, зрештою місцеві жителі зробили з цього бізнес. Вони почали вирощувати кобр, щоб здавати їх британському уряду. Звісно, у певний момент той розкусив схему й зрозумів беззмістовність цієї політики. Вони припинили платити місцевому населенню, місцеві, своєю чергою, випустили всіх змій, а їх у них було багато.

Як результат, уряд Британії отримав вдвічі більшу популяцію змій та попав на вдвічі більшу суму, адже кобр таки потрібно було знищити.

Ця ситуація чудово ілюструє, що кожне рішення має переваги та недоліки, і важливо зважувати їх наслідки: короткострокові та довгострокові. На прикладі з пенсіонерами та хлібом ми дослідили, які дії не варто впроваджувати. У тому кейсі єдине правильне рішення – адресна допомога конкретним людям.

Необхідно на рівні держави встановити реальний прожитковий мінімум і від нього відштовхуватись при наданні допомоги людям, що не здатні забезпечити себе товарами першої необхідності. Це правильне рішення, яке не призводить до спотворення ринку, адже спотворення ринку завжди призводить до відмирання частини економіки, несплати податків і зменшення держбюджету.

Отож, після зважування альтернатив ми обрали певний шлях. Наступний етап – планування.

На цьому етапі ви переглядаєте весь шлях і розписуєте його покроково, щоб роздати завдання великій частині державних органів чи інших суб’єктів, яких залучать до реалізації цієї державної політики.

Є чотири типи державного впливу: встановлення обов’язкових правил (як-от законів, постанов, указів), виділення грошей, організаційна діяльність та інформування. Інформаційна політика – це, до речі, дуже важлива річ, бо навіть завдяки звичайному сповіщенню можна впливати на модель поведінки людей.

Не коментуватиму сьогоднішню якість планування у нашій державі, але наголошу, що якісний план має містити всі чотири складові. Причому, чим менше держава втручатиметься, тим краще. Ідеальною політикою можна вважати таку, яка обмежується інформуванням, а не витрачає додаткові ресурси й не бере зайвий раз кошти з кишені платників податків.

Якщо вам вдалося розв’язати проблему завдяки лише інформуванню, можете сміливо заявляти, що ви бог формування політики. Це мало кому вдається, і у нас, на жаль, існує звичка розв’язувати всі проблеми, ухвалюючи нові закони або виділяючи на щось кошти.

Останній крок у формуванні політики – це оцінка. Поки ви не оціните політику, ви не зрозумієте, як вона подіяла. На Заході існує загальноприйнята практика, яка полягає в оцінюванні політичних рішень своїх попередників. Кожна нова влада в Україні стверджує, що вона починатиме все спочатку – це неправильно. Хороший уряд має простежувати логіку, яка закладалася в попередні політичні рішення, і оцінивши її, має або коригувати їх, або скасувати й приймати нові.

Щоб правильно оцінити діяльність влади, необхідно оцінювати прогрес у розв’язанні проблем, а не хвалитися кількістю використаних коштів чи реалізованої роботи.

Наприклад, на початку вашої діяльності ви простежили, що на дорогах гине 4 000 людей на рік. Результативність політики в цій сфері вимірюватиметься тим, на скільки зменшилась кількість летальних випадків у ДТП. Навіть якщо довго працювати над законами, виділяти великі суми з бюджету, вводили штрафи та кримінальну відповідальність, когось звільняти й заміняти їх новими кадрами, а зрештою кількість смертей не зменшилася – значить політика не є ефективною.

Але існує різниця між наведеною вище теорією та практичним втіленням цього в Україні. Адже її написали для вихованого в демократичній традиції державного апарату тоді як наша владна машина все ще залишається уламком старої тоталітарної системи.

Її будували досить довго, і зробили достатньо міцною: із сильною бюрократією, що підв’язана під виконання вказівок з Москви. Нашою головною проблемою була відсутність власного центру прийняття рішень, і це більшою мірою сформувало культуру органів держвлади в Україні. Імітація діяльності, оцінка ефективності політики через вимірювання кількості виконаних завдань – усе це дуже глибоко прижилось у владних структурах.

Останнє десятиріччя у нас відбувалася реформа публічного адміністрування, проте, за моєю оцінкою, 70-80% чиновників все ще залишаються представниками старої політичної культури, які складають аналітичні документи не для ухвалювання рішень, а для захисту від можливих перевірок з прокуратури.

Тож, якщо ми хочемо жити в демократичній країні, нам необхідно трансформувати Україну з держави-наглядача у державу-сервіс. І це надзавдання стоїть над усім новим поколінням державних службовців.

Слідкуйте за Школою публічного управління УКУ, ПОЛІТклубом УКУ та програмою “Етика-політика-економіка” в соцмережах, щоб не проґавити нові події.

Також рекомендуємо почитати низку дискусій зі змінотворцями “Зміни.NOW”:

Читайте нас також у Facebook, Telegram, Twitter, дивіться в Instagram